Persempadanan Semula Wajar Di Uruskan Oleh Suruhanjaya Persempadanan, Bukan SPR!

Pengenalan

Di bawah perkara 113 Perlembagaan Malaysia, pilihan raya di Malaysia adalah diuruskan oleh satu badan khas yang telah dilantik oleh Yang Dipertuan Agong dan badan ini dinamakan Suruhanjaya pilihan raya Malaysia (SPR). Antara tugas SPR termasuklah menjalankan pilihan raya bagi Dewan Rakyat, Dewan Undangan Negeri dan pilihan raya kecil, serta menyediakan daftar pemilih dan menjalankan urusan pendaftaran dan penyemakan daftar pemilih. Tambahan pula, SPR juga bertanggungjawab mengkaji semula persempadanan kawasan pilihan raya dengan melibatkan bidang kuasa pentadbiran pejabat tanah dan daerah dan pentadbiran Pihak Berkuasa Tempatan (PBT).

Namun, ekoran pelbagai pendedahan insiden penipuan dan ketidakadilan dalam Pilihan Raya Umum ke-13 pada 5 Mei lalu yang baru tutup tirainya, kajian badan pemikir Kajian Politik untuk Perubahan (KPRU) mendapati bahawa SPR tidak sesuai bagi mengendalikan urusan yang berkenaan dengan urusan persempadanan semula bahagian pilihan raya ekoran ketidakupayaan SPR dalam menunaikan amanahnya bagi memastikan pilihan raya dijalankan secara bersih, bebas dan adil. 

Sebuah badan yang neutral lagi bebas daripada pengaruh badan eksekutif terutamanya, harus ditubuhkan bagi mengendali urusan persempadanan semula bahagian pilihan raya, seperti Suruhanjaya Persempadanan yang ditubuhkan di kebanyakan negara. Suruhanjaya Perwakilan yang diadakan di New Zealand, khususnya, boleh dijadikan sebagai rujukan bagi mengadakan sebuah badan yang berkebolehan dalam menyemak semula dan menggariskan sempadan bahagian-bahagian pilihan raya yang saksama, sebagai langkah pertama merealisasikan prinsip satu orang satu undi yang sama nilai yang ideal dalam sistem pilihan raya yang demokrasi.

Persempadanan semula dan prinsip satu orang satu undi yang sama nilai

Dalam sejarah pilihan raya di Malaysia, sebanyak enam kali proses persempadanan telah dilakukan, masing-masing pada tahun 1958, 1966, 1974, 1983, 1992, dan 2003. Proses persempadanan berkait rapat dengan konsep “gerrymandering” yang merujuk kepada tindakan memanipulasi atau tindakan secara sengaja menyusun atau mengatur semula kawasan-kawasan pentadbiran bagi mempengaruhi keputusan pilihan raya dengan mengurangkan undi parti oposisi. Gerrymandering merupakan antara isu yang paling kronik dihadapi oleh sistem pilihan raya dan demokrasi dalam negara ini.

Mengapakah persempadanan kawasan pilihan raya sentiasa menjadi suatu isu penting dalam sistem pilihan raya? Jawapannya mudah sekali: persempadanan merupakan cara langsung bagi memanipulasi keputusan pilihan raya. Dengan kata lain, ia memberi ruang kepada “permainan kotor” dalam sistem pilihan raya yang dianggap adil dan bebas.

Dalam sebuah sistem pilihan raya demokratik yang ideal, setiap orang pengundi berpeluang membuang undi yang sama nilai dan kepentingannya – prinsip satu orang satu undi yang sama nilai. Undi yang diperolehi seharusnya secara langsung selaras dengan kerusi yang dimenangi dalam parlimen (Dewan Rakyat).

Di Australia, kaedah yang digunakan bagi menentukan bilangan kerusi yang harus diberikan kepada negeri masing-masing adalah seperti yang dinyatakan dalam seksyen 24 Perlembagaan dan seksyen 48 Akta Pilihan Raya Komanwel 1918. Pada minggu ke-13 selepas persidangan Dewan Perwakiln penggal pertama, SPR Australia dikehendaki mengenalpastikan populasi di Australia, dan angka tersebut kemudiannya akan digunapakaikan bagi menentukan bilangan Ahli Parlimen bagi setiap negeri masing-masing. 

Pertama sekali, kuota perlu dikenalpastikan melalui membahagikan jumlah populasi dalam negara dengan dua kali bilangan senator untuk semua negeri. Kemudian, jumlah populasi dalam negeri masing-masing dibahagi dengan kuota bagi menentukan bilangan wakil rakyat yang harus diperuntukkan untuk setiap negeri.

Jadual: Pengagihan kerusi parlimen bagi negeri di Australia pada tahun 2003

Negeri	Populasi	Kelayakan	Bilangan kerusi yang diperuntukkan	Perubahan
New South Wales	6657478	49.9176	50
Victoria	4888243	36.6519	37
Queensland	3729123	27.9609	28	+1
Western Australia	1934508	14.5049	15
South Australia	1522467	11.4154	11	-1
Tasmania	473371	3.5493	5*
Australian Capital Territory (ACT)	322871	2.4209	2
Northen Territory	199760	1.4978	1	-1
Jumlah			149

*Perlembagaan menyatakan bahawa sekurang-kurangnya lima ahli dikehendaki dipilih untuk enam negeri yang asal, maka Tasmania dijamin sekurang-kurangnya lima kerusi.

Jelasnya, negeri yang mempunyai taburan penduduk yang lebih tinggi, seperti New South Wales, akan diperuntukkan dengan bilangan ahli Dewan Perwakilan yang lebih ramai berbanding dengan yang lain.¹ Dengan kaedah ini, pengundi di setiap negeri mendapat perwakilan yang setaraf dengan populasinya. Sesungguhnya, pertimbangan utama lagi critical dalam urusan persempadanan di Australia ialah kesaksamaan populasi (population equality). 

Sedangkan jumlah penduduk digunapakaikan sebagai ukuran dalam soal pengagihan kerusi parlimen, bilangan pengundi digunakan bagi menentu persempadanan bahagian pilihan raya, agar prinsip “satu orang satu undi” yang ideal dalam sistem demokrasi dapat dilaksanakan melalui menggariskan sempadan bahagian pilihan raya yang munasabah dan selaras dengan jumlah populasi.

Secara perbandingan, perwakilan rakyat di setiap negeri dalam negara kita pula tidak setimpal dengan populasi di negeri masing-masing. Contohnya, populasi di Selangor mencecah 5.5 juta tetapi ia hanya menduduki 22 kerusi parlimen, sementara Sabah yang mempunyai 3.2 juta penduduk dan Sarawak yang mempunyai 2.5 juta penduduk pula masing-masing mendapat 25 dan 31 kerusi parlimen. Hal ini menyebabkan penduduk di kawasan bandar seperti di negeri Selangor tidak mendapat perwakilan yang secukupnya (under-representation), manakala penduduk di kawasan luar bandar dan desa, seperti di negeri Sarawak pula diperuntukkan dengan wakil rakyat yang terlampau ramai (over-representation).

Jadual: Bilangan pengundi dan kerusi Parlimen yang diperuntukkan untuk setiap negeri pada tahun 2013

Negeri	Taburan penduduk (juta)2	Bilangan pengundi3	Bilangan kerusi Parlimen
Perlis	0.23	134,870	3
Kedah	1.95	1,025,930	15
Kelantan	1.54	906,282	14
Terengganu	1.04	629,869	8
Pulau Pinang	1.56	834,730	13
Perak	2.35	1,397,279	24
Pahang	1.50	727,047	14
Selangor	5.46	2,020,496	22
WP Kuala Lumpur	1.67	787,826	11
WP Putrajaya	0.07	15,308	1
Negeri Sembilan	1.02	547,379	8
Melaka	0.82	434,885	6
Johor	3.35	1,579,877	26
WP Labuan	0.09	24,478	1
Sabah	3.21	969,497	25
Sarawak	2.47	1,069,654	31
Jumlah	28.3	13,105,407	222

*Taburan penduduk menurut laporan Banci Penduduk dan Perumahan Malaysia 2010; Jumlah pengundi setakat daftar yang diwartakan pada 27 November 2012.

Perbandingan secara ringkas ini telah menyerlahkan ketidaksaksamaan antara populasi dengan pengagihan kerusi, apatah lagi menunaikan konsep “satu orang satu undi yang sama nilai”.

Persempadanan semula tidak semestinya tanggungjawab SPR 

Secara umumnya, negara yang mengadakan pilihan raya akan membahagikan kawasan pilihan raya dan membolehkan penduduk/pengundi di setiap kawasan memilih wakil rakyat masing-masing. Maka, sebuah entiti bagi melaksanakan persempadanan dan mengadakan peraturan semasa menjalankan tugas tersebut wajib diadakan. 

Tugas yang diberikan kepada peguatkuasa persempadanan adalah sama bagi semua negara, namun jenis badan penguatkuasa persempadanan dan peraturan yang diadakan bagi mencapai matlamat ini adalah berbeza-beza di setiap negara.

Sebahagian besar negara membuat persempadanan melalui pertubuhan suruhanjaya persempadanan yang khas bagi mengkaji semula pembahagian persekutuan/wilayah dan negeri-negeri kepada bahagian pilihan raya dan mengesyorkan perubahan yang diperlukan. Negara-negara ini adalah seperti:-

• United Kingdom
• New Zealand
• Australia
• Kanada
• Jerman
• India
• Maritius
• Negara Caribbean seperti Bahamas, Barbados, St Lucia dan St Vincent
• Negara Afrika Anglophone seperti Botswana, Namibia dan Zimbabwe

Sedangkan kebanyakan negara menyerahkan tugas mengkaji semula persempadanan kepada pihak tertentu yang berkuasa, di sesetengah negara pula badan perundangan yang berfungsi sebagai badan yang bertanggungjawab dalam urusan persempadanan, walaupun pendirian dan kebebasannya sering dipertikaikan. Contohnya:

• Belgium
• Bulgaria
• Croatia
• Finland
• Iceland
• Sweden
• Italy
• Korea
• Kyrgystan
• Panama
• Amerika

Tidak terkecuali juga negara-negara yang memberi kuasa kepada agensi kerajaan untuk mengendalikan segala urusan berkaitan dengan pilihan raya, termasuklah pembahagian kawasan pilihan raya. Dalam kes ini, Suruhanjaya Pilihan Raya-lah yang diberi amanah. Malaysia merupakan antara negara di mana persempadanan diuruskan oleh SPR. 

Di sesetengah negara, SPR adalah bebas daripada pengaruh dan campur tangan daripada badan eksekutif dan perundangan, seperti di Lithuania, Mexico, dan Poland, lantas dapat menunaikan amanahnya secara adil dan saksama. Namun, situasi di Kenya, Nigeria, Tanzania dan Malaysia pula di sebaliknya.

 
Jadual: Perbandingan proses persempadanan semula kawasan pilihan raya di negara berbeza

Negara	Badan persempadanan dan anggotanya	Peranan/proses
UK	Suruhanjaya Sempadan (Boundary Commissions): Terdiri daripada 4 ahli	Sempadan kawasan pilihan raya dikaji semula setiap 5 tahun oleh empat Suruhanjaya Persempadanan tetap, iaitu Englang, Scotland, Wales dan Ireland Utara.Suruhanjaya masing-masing membuat laporan secara berkala bagi mencadangkan sebarang perubahan yang perlu dibuat dengan mengambil kira perubahan populasi atau perubahan sempadan kerajaan tempatan.4
New Zealand	Suruhanjaya Perwakilan (Representation Commission): Terdiri daripada 7 orang anggota, iaitu Juruukur Agung, perangkawan kerajaan, pesuruhjaya pilihan raya, pengerusi suruhanjaya kerajaan tempatan, 2 orang wakil masing-masing mewakili parti pemerintah dan parti oposisi yang dicalonkan oleh parlimen dan dilantik oleh Gabenor Jeneral, dan seorang lagi dicalonkan oleh anggota dalam suruhanjaya tersebut dan dilantik sebagai Gabenor Jeneral, iaitu pengerusi bagi Suruhanjaya Perwakilan (lazimnya disandang oleh ahli badan kehakiman).	Sempadan kawasan pilihan raya dikaji semula setiap 5 tahun.Laporan Suruhanjaya Perwakilan mengandungi maklumat tentang populasi pengundi sebagaimana yang diperolehi daripada banci populasi.5 Antaranya kriteria bagi persempadanan semula termasuklah (Akta Pilihan Raya 1993 Seksyen 35(f) dan 45(6)) : -Sempadan daerah bahagian pilihan raya yang sedia ada -Kepentingan perhubungan -Kemudahan perhubungan dan komunikasi -Ciri-ciri topografi -Unjuran variasi dalam populasi pengundi, termasuk jangkaan peningkatan atau pengurangan saiz populasi dalam 5 tahun yang akan datang.6
Australia	Jawatankuasa Pengagihan Semula ( Redistribution Committee): Terdiri daripada pesuruhjaya pilihan raya, pegawai pilihan raya dari negeri tertentu atau wilayah utara, ketua juruukur negeri, ketua audit negeri.	Sebuah Jawatankuasa Pengagihan Semula yang berasingan diadakan di setiap negeri atau wilayah, lazimnya selepas 7 tahun urusan persempadanan semula terdahulu dibuat.Setiap jawatankuasa bertanggungjawab menghasilkan satu set cadangan persempadanan dan pernamaan bagi bahagian kawasan pilihan raya kepada Dewan Undangan Negeri masing-masing.7
Kanada	Suruhanjaya Persempadanan Pilihan Raya (Electoral Boundaries Commission): Terdiri daripada 3 orang ahli, dan dipengerusi oleh seorang hakim yang dilantik oleh ketua hakim wilayah dan dua orang ahli lain yang dilantik oleh Yang di-Pertua Dewan Rakyat.	10 suruhanjaya persempadanan yang bebas – 1 di setiap wilayah/negeri – ditubuhkan untuk mengkaji semula sempadan kawasan pilihan raya dalam negeri setiap 10 tahun, dengan:-Mencadangkan peta pilihan raya yang baru untuk wilayah masing-masing dengan mengambil kira kriteria seperti bilangan purata penduduk, kepentingan dan identiti komuniti, corak sejarah daerah pilihan raya masing-masing, saiz geografi daerah. -Berunding dengan rakyat Kanada melalui pendengaran awam. -Mengemukakan laporan kepada Dewan Rakyat. -Mempertimbangkan bantahan daripada ahli Dewan Rakyat. -Menyediakan laporan terakhir bagi menggariskan sempadan pilihan raya untuk wilayah masing-masing.8
Jerman	Suruhanjaya Daerah Pilihan Raya (Electoral Districts Commission): Terdiri daripada pengerusi Pejabat Statistik Persekutuan, seorang hakim dari Mahkamah Pentadbiran Persekutuan, dan lima pegawai berpangkat tinggi dalam urusan pentadbiran negeri, yang dilantik oleh Presiden pada permulaa setiap tempoh parlimen.	Tugas suruhanjaya tersebut adalah melaporkan perubahan populasi di setiap kawasan pilihan raya dan mengemukakan cadangan tentang cara menggariskan semula sempadan kawasan pilihan raya setiap 4 tahun.9
India	Suruhanjaya Persempadanan (Delimitation Commission): Terdiri daripada Pengarah Pesuruhjaya Pilihan Raya dan dua orang hakim atau bekas hakim Mahkamah Agung atau Mahkamah Tinggi.	Persempadanan bagi menggariskan sempadan kawasan pilihan raya adalah untuk memastikan bahawa bilangan pengundi di setiap kawasan adalah sebagaimana sehampir yang dapat dilaksanakan. Persempadanan akan dikaji semula setiap 10 tahun.Populasi dalam negeri merupakan asas utama bagi pengagihan kerusi dalam Dewan Rakyat. Setiap negeri mempunyai bilangan perwakilan yang setara dengan populasi negeri masing-masing mengikuti angka banci.10
Indonesia	Dewan Negara (Legislature 1st Chamber) Badan Pengurusan Pilihan Raya (Electoral Management Body):	Persempadanan kawasan pilihan raya dibuat berasaskan “kesaksamaan” populasi dan selaras dengan sempadan bidang kuasa tempatan.Kawasan pilihan raya bagi Dewan Rakyat adalah berdasarkan sempadan pentadbiran wilayah, kabupaten (regency) atau kota (municipality), atau gabungan kabupaten/kota yang sedia ada.11
Taiwan	Suruhanjaya Pilihan Raya Pusat (Central Election Commission)	Persempadanan dikaji semula setiap 10 tahun.Suruhanjaya pilihan raya pusat akan mengambil kira kawasan pentadbiran, taburan penduduk, persekitaran dan geografi, keadaan perhubungan dan trafik, faktor sejarah dan sebagainya sebagai faktor persempadanan. 12
Mexico	Institute Pilihan Raya Persekutuan (Federal Electoral Institute, IFE)	Menyemak semula geografi pilihan raya dan menentukan perubahan yang diperlu.
Malaysia	Suruhanjaya Pilihan Raya yang terdiri daripada 7 orang ahli.	Persempadanan semula bahagian-bahagian pilihan raya dkbuat dalam tempoh tidak kurang dari 8 tahun dan tidak lebih daripada 10 tahun daripada siapnya urusan persempadanan terdahulu.Kriteria yang ditetapkan dalam urusan persempadanan termasuklah (Seksyen 4 Bahagian 2 Jadual ke-13 Perlembagaan Persekutuan): -Jumlah pemilih dikehendaki lebih kurang sama kecuali kawasan-kawasan luar bandar yang menghadapi masalah perhubungan. -Sempadan bahagian-bahagian pilihan raya tidak melangkau sempadan negeri. -Terdapat kemudahan pentadbiran. -Pertimbangan khas untuk mengekalkan hubungan tempatan.13

Suruhanjaya Perwakilan di New Zealand

Di antara negara-negara yang menubuhkan sebuah badan bebas bagi mengendalikan urusan berkaitan dengan pembahagian kawasan pilihan raya dan pengagihan kerusi, New Zealand boleh dijadikan sebagai teladan. New Zealand mempunyai sebuah Suruhanjaya Perwakilan yang bebas tanpa berat sebelah, serta suatu set peraturan yang terperinci bagi menyelia proses persempadanan. Seperti yang ditunjukkan dalam jadual perbandingan di atas, Suruhanjaya Perwakilan di New Zealand dianggotai 7 orang anggota, termasuk Gabenor Jeneral selaku pengerusi suruhanjaya, wakil dari parti pemerintah dan parti oposisi dan empat orang bekas penjawat awam. 

Dua orang ahli yang “berpolitik” di antaranya memainkan peranan sebagai “pemantau” bagi memastikan proses persempadanan memuaskan kepentingan parti masing-masing dengan dilaksanakan secara adil dan mematuhi peraturan yang ditetapkan, manakala kehadiran empat orang bekas penjawat awam pula bagi membekal kepakaran masing-masing sama ada dalam bidang topografi dan pemetaan, taburan penduduk, pentadbiran urusan dalam pilihan raya, mahupun berkaitan dengan hubungan antara persempadanan bahagian pilihan raya yang dicadangkan dengan sempadan kerajaan tempatan.

Persempadanan bahagian-bahagian pilihan raya di New Zealand tidak banyak dipengaruhi oleh politik, biarpun sebelum sistem pilihan raya pengundian pertama melepasi garisan penamat (First-Past-the-Post, FPTP) (juga dikenali sebagai sistem majoriti) diganti dengan sistem perwakilan bercampur berkadar (Mixed-Member Proportional System, MMP). Hal ini demikian kerana:

• Ahli-ahli politik mempunyai pengaruh yang terhad dalam proses persempadanan semula; mereka tidak menggariskan sempadan kawasan pilihan raya, dan mereka juga tidak mempunyai kuasa untuk mengundi sama ada menggesa rancangan persempadanan semula dilaksanakan atau menghalang persempadanan semula digubal;
• Suruhanjaya Perwakilan terdiri daripada wakil bukan ahli politik dan the perlantikan ahli politik dalam suruhanjaya tersebut tidak boleh melebihi ahli yang neutral tanpa latar belakang politik;
• Keputusan yang dibuat oleh Suruhanjaya Perwakilan adalah muktamad dan mempunyai kuatkuasa di sisi undang-undang, maka tidak boleh dicabar.

Institut Pilihan Raya Persekutuan di Mexico

Pertubuhan sebuah suruhanjaya persempadanan yang baharu seperti Suruhanjaya Perwakilan di New Zealand sesungguhnya memerlukan masa. Sementara itu, Institut Pilihan Raya Persekutuan (Federal Electoral Institute, IFE) di Mexico wajar diberi perhatian khas dalam perbincangan tentang peranan dan kecekapan sebuah badan berkuasa yang terlibat dalam pelaksanaan pilihan raya demokratik. 

Khususnya, ciri-ciri dan model operasi IFE boleh dijadikan sebagai rujukan kepada Malaysia, memandangkan IFE selaku agensi kerajaan yang mengendalikan urusan berkaitan pilihan raya berkeupayaan menjalankan kajian persempadanan semula secara bebas dan adil tanpa berat sebelah, maka memastikan perkembangan sistem pilihan raya yang demokrasi di negara Mexico.

Seperti SPR di Malaysia, IFE bertanggungjawab dalam penganjuran pilihan raya persekutuan, termasuklah Pilihan Raya Presiden Mexico, dan Pilihan Raya Umum bagi memilih ahli-ahli Dewan Rakyat dan Senator. Perbezaan antara SPR dengan IFE ialah, IFE telah mengalami proses pembaharuan yang ketara sejak pertubuhannya pada tahun 1990, di mana pembaharuan telah pun membawa kesan positif terhadap integrasi, bidang kuasa dan fungsinya secara keseluruhan. Antara dua pembaharuan yang harus dititikberatkan ialah pembaharuan yang dilaksanakan pada tahun 1996 dan 2007. 

Yang pertama, pembaharuan pada tahun 1996 telah memperkasakan kebebasan dan autonomi IFE dengan memisahkan sepenuhnya integrasi dan fungsinya daripada cawangan eksekutif, serta memastikan sebarang keputusan yang dibuat dalam IFE tidak langsung terpengaruhi oleh badan eksekutif atau pihak berkuasa yang sebagainya. 

Yang kedua, bidang kuasa IFE diperkukuhkan dan diperluaskan, khususnya dari segi pengawasan audit dan kawalan terhadap pembiayaan kepada parti politik dan kempen pilihan raya, serta turut merangkumi pengurusan slot pengiklanan dalam radio dan televisyen bagi mengendali skim pengiklanan pilihan raya yang baharu.¹⁴

Kesimpulan

SPR yang kekurangan kompetensi dalam urusan pilihan raya, apatah lagi tidak berani mengakui ketidakupayaan dan tidak sanggup mengkaji semula kelemahan diri tetapi hanya gigih mencari alasan bagi menyolek imejnya yang telah pun tercemar, sememangnya mengecewakan. Pelbagai pendedahan yang menunjukkan kegagalan SPR dalam usaha membersihkan senarai pemilih yang dipenuhi “pengundi hantu” sebelum pilihan raya, penyalahgunaan jentera kerajaan oleh parti pemerintahan semasa kempen pilihan raya yang tidak dikena tindakan, insiden dakwat kekal yang tidak kekal, serta berbagai-bagai lagi masalah ketidaktelusan dan ketidaksaksamaan dalam urusan pilihan raya, kredibiliti SPR dalam menjalankan urusan persempadanan secara adil tanpa memihak kepada parti pemerintahan sesungguhnya amat diragui. Lebih-lebih lagi, haruslah diingati bahawa SPR adalah tertakluk di bawah kuasa Jabatan Perdana Menteri.

Adakah SPR yang diketuai oleh pimpinan yang keras kepala lagi muka tembok ini dapat menjalankan pembaharuan bagi meningkatkan kecekapannya dan sejurus mengembalikan pilihan raya yang bersih, bebas lagi adil kepada rakyat Malaysia? Jika jawapannya adalah negatif, maka SPR sepatutnya meletak jawatan sebagai tanda maaf kerana menodai sistem pilihan raya dan merompak demokrasi negara kita. Penting sekali, SPR tidak lagi berkelayakan dalam mengendali urusan persempadanan semula dan seharusnya menyerahkan bidang kuasa tersebut kepada sebuah badan yang bebas.

.